国家储备林建设项目政策汇总及项目申报实施流程简介

国家储备林建设，是对绿水青山就是金山银山科学理念的生动诠释，是推进林业供给侧结构性改革的重要抓手，是精准提升森林质量的重要工程，对推进林业现代化建设、建设生态文明具有重要意义。

 

按照党中央、国务院关于“建立人工林培育储备体系”的要求，结合吉林省森林资源大省，但森林质量不高的现状，融资开发国家储备林建设项目，有利于维护全省木材安全保障；有利于促进生态安全屏障建设，有利于优化资金结构，建立健全林业投入多渠道筹措机制，大规模推进国土绿化，为此，吉林省大力引进融资开发国家储备林建设项目。

 

一、国家储备林和国家储备林融资项目背景

 

（一）国家储备林项目背景

 

我国森林资源总量不足，质量不高，森林覆盖率和蓄积量均低于世界平均水平，木材资源结构性短缺，自主供给能力弱。我国作为世界最大的木材进口国，和第二大木材消耗国，木材安全问题已成为，直接影响国家经济发展的热点问题之一。国家储备林建设迫在眉睫，必须立足国内，提高自身木材供给能力，走出一条生产能力高效、经营规模适度、储备调节有序、生态环境良好的木材安全道路。贯彻落实中央战略部署，开展国家储备林建设，加强森林资源培育，优化品种结构，切实增强我国木材自给能力。

 

2017年，加强国家储备林基地建设，首次被写入中央一号文件，《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中。2018年4月国家林业和草原局，正式印发《国家储备林建设规划(2018—2035年)》。

 

（二）国家储备林融资项目背景

 

国家储备林建设融资项目是国家林业和草原局、银保监会与财政部为支持国家战略储备林建设而出台的政策性贷款项目。国家储备林项目是为保障我国未来用材安全和促进林业产业发展，提供的长周期低成本资金支持，贷款含宽限期最长可达30 年，贷款利率最低。国家储备林金融贷款是迄今为止林业最优惠的金融产品。其实施好处为：改善地方生态环境，践行“绿水青山”国家战略；解决地方林业产业发展及产业链延伸的问题；解决地方劳动力就业及精准扶贫的问题。

 

本项目实施是地方国有企业申报和使用政策性贷款。以现有林权作抵押，以未来收益（主要是林权收益）为还款来源。国有企业独立承担还款的有限责任，不跟地方政府财政挂钩，不增加政府负债。地方行政主官负责总协调，不承担审批责任。国家储备林建设通常采用EPC模式：由具备资质的国企负责规划设计、施工总包全过程和全费用垫资，包括前期可研、规划、实施方案等费用。

 

二、国家储备林项目相关政策规定

 

（一）《国家储备林制度方案》：2015年12月国家林业局印发了《国家储备林制度方案》（林规发〔2015〕192 号），方案中明确：创新投融资机制，发挥中央财政专项资金引导作用，财政贴息政策，创新融资机制，积极利用开发性、政策性金融，设计长周期优惠金融产品支持国家储备林建设。

 

（二）《国家储备林建设规划（2018-2035年）》：2018年4月，国家林业局印发了《国家储备林建设规划（2018-2035年）》，规划确定：促进我国木材生产由粗放向精准转变，数量型向质量生态型转变，生产力布局由被动适应向战略储备调整转变，实现总量平衡、结构优化、进口适度、持续经营的木材安全战略目标。国家储备林建设贷款执行中央财政林业贷款贴息补助政策，有条件的省区给予相应配套贴息， 减少建设期间贷款付息压力。中央预算内基本建设投资和中央财政林业改革发展资金重点支持国家储备林建设。

 

（三）《运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》：2016年11月，国家发改委、国家林业局印发了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经 ﹝2016﹞2455号）中明确：鼓励社会资本通过新造林、森林抚育、更新改造、立体复合经营等措施，培育大径级材和珍贵树种，营造生态稳定、结构优良、长短结合、高效集约经营国家木材储备基地，增强高品质木材等林产品和优质生态产品供给。

 

（四）《运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》：2016年11月，国家林业局、财政部印发了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》（林规发〔2016〕168号），明确提出：吸引社会资本和金融资本进入林业生态建设和保护利用领域，积极扩大增量，努力盘活存量，有利于优化资金结构，建立健全林业投入多渠道筹措机制，大规模推进国土绿化。

 

（五）《进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》：2017年1月，国家发改委印发《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》（发改农经〔2017〕140号）指出：各级开发银行和农业发展银行为林业政策贷款项目提供长周期、低成本的资金，贷款期限可达30年（不超过8年宽限期），贷款利率体现优惠原则。

 

（六）《做好国家储备林建设工作的通知》：2015年7月，国家林业局办公室、财政部办公厅已发了《关于做好国家储备林建设工作的通知》（办规字〔2015〕117号），明确提出：发挥财政资金“四两拨千斤”撬动作用，统筹安排专项奖金，吸引金融和社会资本投向国家储备林建设。

 

三、政策性贷款资金政策的特点

 

一是国家政策性贷款项目，周期最长（最长30年含5-8年建设期）、利率最低（执行央行长期贷款基准利率）；二是建设期（5-8年），中央财政给予项目3%的贴息，省财政同时配套1%的贴息；三是贷款额度无上限，只要有符合储备林建设的林地、满足贷款条件的融资主体、有支撑还本付息的经营收益；四是解决地方政府融资难、融资贵的问题；五是有效的将静态的林业资源变为资产，再由资产变为资本；六是国家政策银行立足国家战略高度，给予国家储备林项目特殊政策支持，开发出了林权抵押贷款与增信担保的创新模式；七是国家储备林项目为地方国有平台的贷款融资和市场化经营项目（自营模式），不增加地方政府隐形债务、不纳入政府财政预算；八是项目可以推广到林业生态保护修复、绿色产业、基础设施、精准扶贫等领域，有效缓解了林业融资难融资贵融资短这一突出问题；九是改善地方生态环境，践行“绿水青山”的国家战略。

 

四、国家储备林政策实施及项目推进情况

 

2013年，国家林业局启动国家储备林建设试点，在7个试点省区优选30个重点国有林场承储，首批划定87.5万亩国家储备林。在示范建设基础上，2014年国家林业局把全国木材战略储备生产基地建设范围扩大到15个省（区、市），以国有林场为主体，优选中近熟林资源，划定1500万亩国家储备林。

 

2015年国家林业局与财政部联合下发了《关于做好国家储备林建设工作的通知》，首个国家开发银行贷款100亿元国家储备林项目在广西落地，开发了迄今为止国内最适合林业、最优惠的长期贷款（还款期27年、宽限期8年、基准利率低）。为吸纳社会资本推进林业建设，2016年国家林业局与发改委、财政部、农发行、国开行相继发文出台指导性意见，运用政府和社会资本合作模式推进国家储备林建设。

 

继广西首个国家储备林政策性贷款落地，福建、重庆、湖南、河南等省份陆续跟进。2017年1月12日，河南省林业厅和国开行河南省分行在郑州签署了500亿林业发展合作协议。3月10日，河南省首个国家储备林基地项目在濮阳启动，该项目计划建设国家储备林35万亩，总投资99亿元，计划申请国家开发银行贷款75亿元。目前，已有14个省区已开展或正在开展政策性银行贷款储备林建设203个项目，银行授信额度1566亿；2019年底储备林建设项目已放款360亿。

 

四川首个国家储备林政策性贷款项目于2017年落户泸州市古蔺。近几年，成都、雅安、德阳、绵阳、乐山等地积极推进国家储备林建设项目及项目融资工作，储备林项目建设达到160余万亩，项目融资银行授信额度达到225亿元，有效提升了森林质量，改善了生态环境，推动了城市形象提升和生态生产生活高品质快速发展。

五、国家储备林建设项目实施及申报流程

 

（一）确定项目实施范围

 

（二）项目实施方式

 

1、营造林

 

（1）集约人工林建设

 

选择立地指数≥14、坡度35度以下、土层厚度40厘米以上的一般灌木林地、宜林地进行集约人工林栽培。

 

（2）现有林改培

 

选择在国家一级公益林以外、坡度35度以下、土层厚度40厘米以上的乔木林中，选择生产潜力没有得到充分发挥、结构简单且生长已呈现下降趋势、目的树种不明确、林分结构简单、错过抚育经营时机的郁闭度≥0.3的近熟林、成熟林及郁闭度0.3~0.7（含0.7）的中龄林，进行现有林改培。

 

（3）中幼林抚育

 

选择在国家一级公益林以外、在坡度35度以下、土层厚度40厘米以上的现有林分中，选择有培育前途、增产潜力较大、郁闭度≥0.7的中幼林，采取间伐、修枝、除草割灌、施肥等抚育活动，砍劣留优，调整树种结构和林分密度，平衡土壤养分与水分循环，改善林木生长发育的生态条件，提高木材蓄积量，加快林木生长速度，缩短森林培育周期，提高林分质量，培育优质高效的多功能森林。

 

2、经济林建设

 

根据地方政府产业发展的安排布局，在市场调查和征求群众意愿的基础上，结合当地立地条件，选择适宜的经济树种或作物进行经济林建设，作为项目收益来源。

 

3、基础设施建设

 

为更好的保障储备林建设、管理、保护等多方面内容，进行适当地配套基础设施的建设。根据国家林业和草原局要求,对于包装为国家储备林类的项目,营造林类建设投资不能低于项目总投资的80%（其中经济林和林下经济建设投资不超过总投资的20%）、基础设施投资不超过总投资的20%。

 

基础设施建设包括苗林一体基地建设、修建生物隔离带、修建道路、配备防火用车、灭火器具、有害生物防治、瞭望台、无人机、信息采集设备、固定样地设置、森林旅游康养配套。

 

通过国家储备林建设，运用政府、社会资本和金融资本合作模式，加大对林业投入力度，采取科学技术，着力培育储备乡土树种和珍贵树种，适当发展工业原料林，大力培育大径级用材林，基本形成异龄复层混交森林群落。结合森林旅游、森林康养和林下经济多元化经营，构建以木材储备为主，功能多样、效益综合的森林资源储备体系。促进林区绿化美化彩化，优化乡村森林景观，提升森林品位，大力发展森林旅游、森林康养等绿色产业发展，提高森林生态文化服务产值；增强生态系统支持功能。根据项目区内的不同资源禀赋，通过休闲、养生、养老、疗养等途径，结合检查、诊断、康复等手段，建立以森林旅游和促进大众健康为目的森林康养基地。逐步实现产业兴旺、生态宜居、生活富裕的乡村新面貌， 加快党的十九大提出的乡村振兴战略目标。

 

（三）项目实施流程

 

1、建立领导机制

 

为确保项目顺利实施，需成立专门的组织机构，强化领导，统一制定规划，落实实施方案，协调各方面的事务，统筹安排，全力推进。

 

2、项目立项

 

建设单位根据国家储备林规划、吉林省储备林相关文件确定的范围、任务、内容、建设期限等，确定贷款主体，对接贷款银行，明确融资方式，合理安排任务，落实建设地块，有序推进项目建设。

 

3、可研编制、审查、批复

 

1、可研编制

 

建设单位根据贷款银行要求委托具有相应资质单位编制项目建设可行性研究报告。项目可行性研究报告必须按照《林业建设项目可行性研究报告编制规定（试行）》的内容和深度进行编制，报告要求图文表齐全，数据准确，测算及分析正确，结论切实可行，满足政策性银行放贷、主管部门审批管理的要求。

 

2、可研审查

 

项目建设单位可研完成后，向省林草局申请召开可研审查会。科研审查由省林草局从国家储备林项目省级专家库抽出专家进行审查。项目可研审查通过后，编制单位根据专家意见将项目可研修改完善，报发改委批复，报省林草局营林站备案。

 

3、可研批复

 

根据放贷银行要求报送相关资料申请贷款，放贷银行按银行内部流程对项目授信、放贷。

 

4、投融资放款

 

承贷主体按照农发行规定，向贷款行提交贷款申报材料。二级银行受理审定后报省分行。农发行按照相关规定组织开展调查评估。经分管行领导审定后，贷款移送审查。按照农发行相关规定开展贷款审查审议工作，审查部门提出审查意见，报贷款审查委员会审议，通过后送有权审批人审批（省分行）。

 

5、编制林地流转和林木收储实施方案

 

贷款银行放款后，建设单位应立即制定项目林地流转和林木收储实施方案，开展国家储备林建设林地流转和林木收储工作。在林地流转和林木收储工作中， 必须注意以下几点事项：一是林地流转的期限不得超过承包期的剩余期限；二是林地林木权属应清晰、合法，无权属纠纷和经济纠纷；三是根据当地市场行情和项目资金供应能力，合理确定流转和收储单价；四是充分考虑林农意愿，根据实际情况，采用现金收储或入股分红，并签订流转和收储协议。

 

6、编制项目实施方案

 

项目可行性研究报告获批后，各建设单位应与林地流转和林木收储同步编制项目实施方案，将项目建设任务按照国家、省相关政策文件、规程规范要求落实到山头地块。编制单位要求具有林业调查规划设计丙级及以上资质，实施方案由项目所在地上一级林业主管部门审批。

 

7、项目实施

 

按照编制的实施方案组织项目实施。

 

8、项目验收

 

项目检查验收依据《全国木材战略储备生产基地建设检查验收办法（试行）》，由实际用款人自查验收，县级林业主管部门复查验收，检查验收费用由项目资金解决。省、市（州）林业主管部门与放贷银行对项目实施情况进行监督、指导，并开展不定期抽查。

 

（四）项目实施步骤

 

林业局牵头，县委、县政府确认国有平台公司作为项目融资平台-→国有平台公司委托或比选项目管理公司入驻；成立由专门领导牵头的国有储备林项目协调工作小组-→国家林草总局调查规划设计院进行规划设计；项目管理公司对规划设计进行招标-→林业局、国有平台公司配合国家林草总局规划院形成预可研方案-→方案由县常委会讨论研究通过并召开财经会，将该项目纳入地方政府重大融资项目形成最终设计方案-→林业局向政府提交“关于审议实施国家储备林建设的申请”-→政府审批通过后，制定《项目实施具体方案》；由林业局牵头，平台公司及需要流转林地单位共同参与将需要将确定得林权流转给国有平台公司-→国家林草总局牵头对《项目可行性研究报告》组织专家评审，并出具专家意见-→市发改委立项-→编制作业设计和项目具体实施方案-→项目主管部门组织专家对作业设计和经营方案进行论证并批复；项管公司对施工单位进行招标-→备齐材料上报省农业发展银行，通过省农发行贷委会授信-→施工单位成立项目部，按照实施方案进行实施。

 

（五）项目效益分析

 

本项目若能得到县委、县政府的大力支持在县域落地实施建设，不仅能够在一定程度上实现森林的可持续经营，保障国家的木材安全，同时，对调整项目区的农业产业结构和社会经济结构，推动项目区人口、经济、社会、生态、资源的和谐发展，具有显著的社会效益。

 

（1）生态效益

 

项目建设的主要功能在于改善区域及周边环境质量，对区域涵养水源、保持水土、调节气候、固碳释氧、净化空气等方面具有极大的促进作用。同时通过不断培育复层异龄混交林，增加珍贵树种的品种和种植面积，形成稳定的森林群落，为各类生物提供丰富的食物和良好的生存繁衍空间，对物种保存和物种多样性保护发挥着重要作用。

 

（2）社会效益

 

增加木材储备和供应，本项目建成后将增加社会木材及薪材的供应。同时，通过项目建设可奠定实施森林可持续经营的基础，将对改善林分结构，提高单位面积林分产量，成为构建木材战略储备体系的重要组成部分，项目建设共同巩固全市及其它地区国家木材储备能力，为我国社会经济稳定发展提供坚实物质资源保障。

 

（3）扩大项目区群众就业机会

 

建设期内的现有林改培、基础设施建设等，运营期内的林木抚育、营林管护等，都将为项目区及周边群众提供大量就业机会。另外，林木采伐、木材运输等还将带来间接的劳务收入，同时还可带动运输、物资生产等相关产业的发展，促进地方经济建设。

 

（4）调整农村产业结构

 

项目实施可变资源优势为产业优势，结合集体林权制度改革和农村土地流转政策，实施国家储备林基地建设，项目的实施可以长期持续稳定地增加农民收入，加快项目区及周边群众脱贫致富，推动社会主义新农村建设。

 

（5）经济效益

 

通过储备林项目建设，可以显著提高县域森林资源质量，增加县域木材储备和供应能力，保障地区木材战略资源安全，项目建设可促进和带动木材运输、加工等环节逐步促进产业链形成，为当地经济发展创造新的增长点，提高县域社会经济发展活力。

 

此外森林旅游、森林康养、林下经济或经济林收入也是项目经济效益的主要收益来源。

 

（6）扶贫效益

 

林农通过参与储备林营造林建设，项目期间还能在运输、加工等环节提供季节性就业岗位，至经营期末，可为项目区及周边林农提供大量用工量和稳定的就业岗位，提高周边林农收入。对带动农村社会经济、振兴乡村经济发展、稳定社会和谐发展起到良好的促进作用。

 

（六）项目风险评估

 

国家储备林建设对地方乃至国家都是是一项大工程，做好项目风险把控至关重要。项目主要风险在于市场、自然与环境、投资、工程建设、社会风险等方面。

 

1、市场风险

 

（1）产品价格

 

风险程度一般。从我国和世界家具及人造板工业发展趋势和木材供给状况看，家具及人造板材价格降低的可能性较小，而且本项目采用的是近几年来的平均价格，留有一定余地。

 

竞争力

 

风险程度一般。项目建设各树种木材是家具、人造板及建筑等的优质原料，具有较强的市场竞争能力；且项目产品科技含量较高，区位优势明显，产品成本较低。

 

2、自然和环境风险

 

为面对不可抗的自然灾害，应全面推行森林保险制度，有效防范风险。

 

（1）火灾

 

风险程度一般。林土地比较分散，与农业用地交错接合，林区农民用火频繁且防火意识较差，所以项目区防火任务艰巨，建议项目区加快建立和健全森林防火体系。

 

（2）雨雪冰冻灾害

 

风险程度一般。雨雪冰冻灾害定影响。

 

（3）林业有害生物

 

坚持“预防为主，综合防治”的方针，建立健全严格的森林防灭火制度、防疫制度和森林病虫害预测预报网络，加强对森林火灾、病虫害的预测预报，做到准确预报，及时防治，确保林木安全，提升灾害预警能力。

 

3、资金风险

 

风险程度一般。项目投资规模较大，如资金供应不足或者来源中断均会导致项目工期拖延甚至被迫中止。

 

4、工程建设风险

 

风险程度较低。工程建设工序复杂，工程质量、进度、造林树种种源（无性系）的质量和数量是工程建设中的主要风险。

 

5、社会风险

 

风险程度较低。项目造林的林地所有权为国有，对社会影响较小。